Texto formulado pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de Contagem na gestão da prefeita Marília Campos

Região Metropolitana, conurbação, metrópole: estas são expressões que nós cidadãos e administradores públicos já incorporamos ao nosso vocabulário, ao nosso cotidiano. Trata-se de aglomerações formadas em virtude da expansão urbana provocada, sobretudo, pelo desenvolvimento industrial e pelo avanço tecnológico dos meios de transporte e das comunicações, num sistema em que o centro urbano maior e economicamente mais diversificado (a metrópole) exerce liderança e influência sobre os menores.

A aglomeração metropolitana é vivenciada como uma única cidade, todavia com partes pertencentes a municípios distintos. Ainda assim, espera-se que ela cumpra as funções sociais que toda cidade precisa cumprir: garantir o direito de todos à moradia digna, ao trabalho, ao lazer, ao saneamento, a condições ambientais adequadas, à saúde, à educação e à cultura, para as gerações presentes e futuras. Mas como fazê-lo se essas partes são administradas por distintos governos municipais? É neste contexto que se destacam os “serviços comuns”, de interesse de diversos municípios e cuja gestão só se viabiliza se atribuída a uma esfera superior, a da gestão metropolitana. 

Este artigo traz uma reflexão sobre a questão metropolitana e seus conflitos, com foco na Região Metropolitana de Belo Horizonte – RMBH, com o intuito de levantar algumas questões sobre os efeitos do planejamento metropolitano no espaço urbano e os benefícios que esperamos das ações do planejamento metropolitano em curso para o conjunto dos municípios que integram a região. 

BREVE RELATO SOBRE A RMBH E O PLANEJAMENTO METROPOLITANO

Belo Horizonte e seu entorno no final da década de 1940. Belo Horizonte é sempre lembrada como uma cidade que nasceu planejada. Tendo surgido do traço de Aarão Reis, sua implantação sobre o antigo arraial do Curral Del Rei deu lugar à cidade moderna, de inspiração positivista, idealizada para simbolizar a república.

Seu plano original foi concebido com um zoneamento em que se distinguia a Zona Urbana, envolvida pela Avenida do Contorno, área prevista para concentração de equipamentos urbanos, a partir da qual a cidade cresceria do centro para a periferia. No entanto, no processo de implantação da cidade, muitas propostas não se viabilizaram e alguns espaços tiveram de ser repensados. Além disto, com a consolidação da cidade e, sob a ação do mercado imobiliário, verificou-se o parcelamento de diversas áreas na Zona Suburbana e nas Colônias Agrícolas que formariam o cinturão de abastecimento da cidade eas populações mais pobres, excluídas da Zona Urbana, aí encontraram condições de acesso à moradia. 

E assim, a cidade cresceu muito mais na periferia que no centro. 

No início da década de 1930, a cidade de Belo Horizonte estendia-se muito além de seu plano original, tendo crescido em bairros descontínuos e desprovidos de infra-estruturas, num processo de ocupação fragmentado e de difícil atendimento por serviços públicos, bem como em diversas favelas, que estiveram presentes na capital desde seus primeiros anos. 

Diante desse quadro, o poder público implantou as primeiras medidas de planejamento posteriores ao plano original. 

No início dos anos 40 o Poder Público passou a atuar intensamente nas cidades brasileiras, como condição para implementação do modelo econômico representado pela reestruturação do sistema produtivo em bases urbano-industriais. Em Belo Horizonte, fruto do planejamento da administração JK, foi construído o complexo turístico da Pampulha, considerado um ícone do modernismo brasileiro, e um importante conjunto de obras de naturezas diversas e, principalmente viárias, que criariam as condições para que o transporte por automóvel e ônibus se tornasse hegemônico. Dentre elas destacam-se as avenidas Antonio Carlos e Amazonas. A Cidade Industrial Juventino Dias, a ser implantada nas proximidades, porém fora do território da capital, em virtude dos transtornos ambientais esperados, fazia parte do mesmo projeto. Estavam sendo implantados importantes referenciais para a expansão urbana, a articulação e a organização espacial futuras da região, que promoveriam a ruptura de sua estrutura urbana. 

No final dos anos 1940 a região que viria constituir a RMBH permanecia com uma estrutura econômica de base agrícola, todavia já ameaçada pelo processo emergente de industrialização / urbanização. Além da conjuntura econômica favorável à expansão do mercado imobiliário, havia no âmbito local outros estímulos ao parcelamento do solo. E assim, não obstante a legislação restritiva, surgiram inúmeros loteamentos, na maioria irregulares, em frentes descontínuas de expansão urbana, o que ocorreu em Belo Horizonte e para além de seus limites. Estava em gestação o Aglomerado Metropolitano da RMBH. 

A precariedade da produção de serviços urbanos se acentuava, devido ao crescimento da demanda, e se ampliava a desigualdade na distribuição desses serviços, já que condicionada ao sistema de troca de favores.

As décadas de 50 e 60. Com a aceleração do processo de industrialização/ urbanização do País na década de 1950 e primeira metade dos anos 60, as grandes cidades brasileiras passaram a sofrer um acelerado crescimento populacional e a crescer sobre os municípios vizinhos, dando origem às metrópoles: grandes aglomerados urbanos, de complexa gestão. Esses processos, associados a ações implementadas pelo planejamento local, atingiram em cheio a região de Belo Horizonte.

Na década de 50, a Cidade Industrial se ocupou efetivamente, implantou-se a Mannesmann no Barreiro. Outros municípios como Betim, Santa Luzia, Pedro Leopoldo e Vespasiano também experimentaram a industrialização daquele momento, embora em menor escala e, desse modo a região de Belo Horizonte se inseriu no modelo nacional de industrialização, com atividades de alto impacto ambiental, e experimentou um crescimento populacional sem precedentes. Basta observar que, em conjunto, os 14 municípios que inicialmente integraram a RMBH, exibiram entre 1950 e 1970 a taxa de crescimento média anual de 6,2 %, sendo a migração responsável por 59% do acréscimo populacional nessas duas décadas. 

E assim eclode o processo de metropolização de Belo Horizonte: a cidade que nascera vocacionada para metrópole, agora se consolida como tal, num processo resultante, sobretudo, da ação deliberada do Estado, responsável pela implantação da infra-estrutura para o crescimento industrial (CEMIG, pavimentação das estradas ligando Belo Horizonte ao Rio e São Paulo). 

Forma-se o Aglomerado Metropolitano, com o transbordamento da mancha urbana de Belo Horizonte sobre os municípios de Contagem, Ribeirão das Neves, Vespasiano, Santa Luzia, Sabará e Ibirité. Intensificam-se as viagens cotidianas dos municípios vizinhos para Belo Horizonte.

É importante salientar que, na RMBH, como nas demais regiões metropolitanas brasileiras, o processo de metropolização se fez marcado por uma série de externalidades negativas para os municípios polarizados pela metrópole. Dentre elas, a fragmentação do tecido urbano, a escassez de serviços, geralmente concentrados no núcleo central metropolitano, a dependência e o enfraquecimento econômico de muitos municípios periféricos. E, para o conjunto dos municípios da região, insuficiência de empregos, carência habitacional crescente, com intensificação do processo de favelização, condições precárias de saneamento, congestionamento urbano, poluição e deterioração ambiental.

Em 1970 as regiões metropolitanas brasileiras ocupavam o centro da crise urbana.

O planejamento metropolitano nos anos 1970 e 80. Dentre as marcas do período do regime militar instalado no País com o golpe de 1964, o ciclo econômico apelidado de “milagre brasileiro” e o privilégio ao consumo das classes médias. Em virtude desse modelo, a concentração de renda se acentuou, resultando no aprofundamento da exclusão social e da crise urbana.

Naquele momento, apostava-se na racionalidade e os problemas urbanos eram creditados, por um lado, à migração e, por outro, ao despreparo e ineficiência dos governos municipais. Em um contexto de centralização de recursos e decisões na esfera federal, foi criado o BNH e montado todo um aparato institucional voltado para o enfrentamento dos problemas urbanos, que se agravavam com o avanço do processo de metropolização das maiores cidades brasileiras. O planejamento urbano, pensado a partir de seu papel no projeto desenvolvimentista, se fortaleceu como instrumento de enfrentamento dos problemas urbanos, tendo duas preocupações básicas: modernizar a máquina administrativa municipal e “integrar” a população “marginal”, por meio da construção de conjuntos habitacionais. 

Em 1973 foram institucionalizadas pela Lei Complementar n.º 14 nove regiões metropolitanas. A mesma lei federal atribuiu aos Estados a competência de legislar sobre a criação de Conselhos Deliberativos e Consultivos e estabelecer as políticas de desenvolvimento metropolitano, com apoio técnico de órgãos de planejamento: um modelo centralizado e autoritário. Neste contexto floresceu no País o planejamento metropolitano.

Na RMBH, o planejamento metropolitano ficou a cargo do PLAMBEL, que legou à região um amplo conjunto de estudos, planos, programas e projetos, que orientaram os investimentos públicos e o controle da expansão urbana, além de ter o PLAMBEL funcionado como órgão de captação e aplicação de recursos federais na RMBH. Dentre suas realizações destacam-se o Plano de Desenvolvimento Integrado Econômico e Social da RMBH, o Modelo Metropolitano de Transportes, o Plano de Classificação Viária da RMBH, a implantação do trem metropolitano, da Via Urbana Leste-oeste, da Av. Cristiano Machado e diversas outras intervenções viárias, o Plano de Ocupação do Solo do Aglomerado Metropolitano e diversas medidas de controle do uso do solo na RMBH, pesquisas de Origem e Destino e pesquisas de natureza sócio-econômica. 

Em que pese o mérito e a importância dos trabalhos então desenvolvidos, cabe lembrar que, com uma abordagem funcionalista dos problemas urbanos, desconsiderando ou não podendo tocar em suas causas profundas e verdadeiras, o planejamento metropolitano de então, buscando imprimir racionalidade e eficiência ao espaço urbano, foi marcado pelo voluntarismo. E, paralelamente à sua prática, os problemas urbanos se agravavam e avolumavam, pois as periferias da RMBH se estendiam de forma desordenada sobre municípios cada vez mais distantes.

A partir de 1975 a crise do “milagre brasileiro”, o movimento político de resistência à ditadura e a falência do modelo de planejamento criaram condições propícias à crítica radical daquele modelo. Abriu-se intenso combate ao “tecnocratismo” e o planejamento metropolitano entrou em decadência. O PLAMBEL, cujo esvaziamento político começou na década de 1980, foi extinto em 1996.

O período iniciado na década de 1980. Um novo paradigma impõe-se para o planejamento urbano: entendendo a cidade como fruto da atuação de atores identificados com diferentes frações do capital, passou-se a declarar a concentração da renda e a livre atuação do capital imobiliário como causas essenciais da exclusão. Isto ocorrera no bojo do processo de redemocratização no país, que culminou com a promulgação da nova Constituição Federal em 1988.

Em seus artigos 182 e 183, fruto de intensa atuação do movimento nacional pela reforma urbana, a Constituição conceitua política urbana, vincula a função social da propriedade ao Plano Diretor, e institui instrumentos destinados a coibir a retenção especulativa de terrenos e a viabilizar a regularização fundiária. Em 2001 o Estatuto da Cidade regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição. Inspirado no princípio do direito à cidade para todos, que norteia o ideário da reforma urbana, institui diretrizes para a execução da política urbana, cita um amplo conjunto de instrumentos de política urbana e regulamenta aqueles considerados não convencionais. Além disto, institui a obrigatoriedade da participação da sociedade na elaboração do Plano Diretor e na implementação de seus dispositivos. 

Os instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade visam ao enfrentamento dos problemas urbanos em suas raízes, de modo a viabilizar a implementação de propostas capazes de promover as mudanças necessárias no processo de produção e apropriação da cidade. O Estatuto da Cidade tornou-se o novo marco do planejamento urbano no Brasil.

Ressurgimento do Planejamento Metropolitano na RMBH. Em Minas Gerais, com a promulgação da Lei Complementar n.º 88/2006, foi instituído o atual sistema de gestão metropolitana, constituído por Assembléia Metropolitana, Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, Agência de Desenvolvimento Metropolitano e pelas instituições estaduais, municipais e intermunicipais vinculadas às funções públicas de interesse comum da região, no nível do planejamento estratégico, operacional e de execução. 

Como instrumentos de planejamento metropolitano foram previstos o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), contendo as diretrizes do planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social relativas às funções públicas de interesse comum, a ser elaborado de forma participativa, e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano.

O ressurgimento do planejamento metropolitano na RMBH ocorre em um contexto altamente favorável à formulação de políticas voltadas para a inclusão social: no plano nacional, um quadro de estabilidade econômica, crescimento do consumo interno, melhoria do poder aquisitivo da população, um conjunto de programas de combate à pobreza e/ou de caráter redistributivo, a criação do Ministério das Cidades, estímulos à construção civil, a existência de instrumentos de política urbana supostamente eficazes, democratização da estrutura de apoio ao planejamento, com descentralização das discussões acerca da política urbana brasileira através do Conselho e das Conferências Nacionais das Cidades, a criação de programas de habitação de interesse social.

Na RMBH está em curso a elaboração do PDDI, tendo como equipe técnica um grupo de universidades – UFMG, PUC e UEMG. 

O ambiente econômico e político favorável, no âmbito nacional, a estrutura de planejamento e gestão metropolitana montada em Minas, a excelência da equipe envolvida na elaboração do PDDI e o processo exaustivamente participativo com que vem sendo produzido são condições que permitem uma expectativa otimista quanto ao plano em elaboração e o processo de planejamento que ele integra.  

QUESTÕES PARA O PLANEJAMENTO METROPOLITANO

Um dos conflitos urbanos amplificados pelo processo de metropolização é a exclusão sócio espacial, com o aprofundamento da segmentação entre espaços de abundância e bem estruturados, de um lado, e espaços de carência e exclusão, de outro.

A repartição desigual dos custos e dos benefícios da urbanização entre os municípios envolvidos é outro grande conflito presente no espaço metropolitano. Para os municípios periféricos, que recebem os contingentes populacionais excluídos dos municípios centrais, são enormes as dificuldades de oferta de serviços e infra-estruturas urbanas demandados por um crescimento populacional muito acima daquele que as finanças municipais dão conta de atender. O quadro apresentado em anexo mostra as disparidades entre municípios da RMBH no que diz respeito a alguns indicadores econômicos, sociais e urbanísticos. 

Já do ponto de vista das atividades e dos serviços, concentrados nas áreas centrais e dispersos nas periferias, o conflito da falta de autonomia das áreas periféricas, dependentes do centro metropolitano, manifesta-se nas dificuldades que se impõem à vida cotidiana dos moradores, obrigados a percorrer distâncias cada vez maiores entre os locais de moradia, trabalho e consumo e cuja mobilidade se torna prejudicada, dentre outros fatores, pelos custos crescentes do transporte coletivo. 

A relação centro-periferia em um quadro de concentração, fragmentação e dependência apresenta conflitos tanto para os municípios periféricos quanto para o núcleo central da metrópole: este, necessariamente demandado por grandes massas provenientes das periferias carentes, sofre sobrecarga dos serviços que concentra, com perda na qualidade do atendimento dos mesmos e congestionamento de seu espaço e do sistema viário que lhe dá acesso. 

Para enfrentar conflitos como estes, é fundamental que o planejamento metropolitano se caracterize como proposta para a estrutura metropolitana que busque a promoção da inclusão social, da eficiência econômica e da proteção ambiental.

Uma proposta que efetivamente promova o desenvolvimento econômico da região deverá trazer benefícios para o conjunto dos municípios. Todavia, é necessário que essa proposta não traga externalidades negativas para qualquer dos municípios.

Neste sentido, é fundamental a participação dos municípios nas discussões e no processo de decisão sobre projetos estruturantes. É certo que os municípios não se constituem em unidades dominantes no processo de planejamento e gestão metropolitana. Mas, como unidade político-administrativa mais próxima da população, o município precisa ser ouvido, pois externalidades negativas sempre acabam atingindo a administração local.

Para o município é fundamental este olhar focado nas questões locais, todavia com o cuidado de não se perder no localismo radical, que pode emperrar o obstruir o diálogo e dificultar o alcance de soluções que envolvam gestão supra-municipal.

É importante que o planejamento metropolitano tenha como meta adequar o padrão de expansão urbana e uso do solo, de modo a promover a ruptura do padrão concentrador, excludente e injusto da relação centro-periferia que estrutura o espaço metropolitano, conferindo maior autonomia dos espaços periféricos, conter sua fragmentação, combater a exclusão social mediante integração sócio espacial das populações de baixa renda e promover a desconcentração de atividades econômicas. Esta meta implica necessariamente a de um pacto metropolitano em torno de uma proposta de expansão urbana e distribuição de população e atividades urbanas no território regional.

Outra meta que o planejamento metropolitano precisa perseguir é a redução do nível de dependência dos municípios periféricos em relação ao núcleo central metropolitano, buscando estimular uma distribuição adequada da população e das atividades no espaço metropolitano. Neste sentido, atento às necessidades e potencialidades de todos os municípios integrantes da região, propor a exploração adequada dos recursos que cada um possa oferecer em benefício do desenvolvimento regional e, em contrapartida, sugerir a distribuição justa e generosa os benefícios gerados pelo conjunto.

A experiência do planejamento urbano no país e na RMBH mostra a ineficácia dos instrumentos convencionais de política urbana para alcance dessas metas, pois não atacam as causas verdadeiras da exclusão social.

O enfrentamento dos conflitos urbanos depende, por um lado, da aplicação de instrumentos de política urbana que, buscando o cumprimento da função social da propriedade, procurem interferir na lógica da produção do espaço urbano. Considerando que recentemente – na vigência do Estatuto da Cidade – foram elaborados ou revistos Planos Diretores na maioria dos municípios da RMBH, é importante que o planejamento metropolitano recepcione esses planos, compatibilizando-os à luz de interesses comuns ao conjunto da região ou a grupos de municípios, e considerando a oportunidade de utilização dos instrumentos urbanísticos não convencionais regulamentados pelo Estatuto da Cidade.

A reversão do quadro de exclusão social requer, paralelamente, a estruturação e implementação, em nível regional, de programas consistentes de oferta de habitação de interesse social, ao lado de um conjunto de ações voltadas à melhoria das condições de moradia, infra-estrutura e acesso aos serviços públicos das áreas urbanas informais, bem como à regularização de loteamentos populares.